中国地方政府债券发行近期成为备受关注的话题。话题背后是一组值得注意的数据：2022年，地方政府发债总额超过7万亿元人民币，处于历史高位，且政府债支付利息首次突破1万亿元关口。
这一趋势或将延续到2023年。据财新报道，1月初，已有河南、浙江、江苏、山东等18个省市自治区宣布了第一季度的发债计划，总额超过1万亿元；而据彭博社消息，中国正在讨论提高今年地方政府专项债限额，至3.8万亿元。
不断增长的地方债给资本市场领域律师提供了新业务机遇，不少律所表示，他们将在2023年寻求做大这块业务蛋糕。
什么原因导致地方债持续增长？
大成律师事务所广州分所高级合伙人、资本市场部主任卢旺盛律师指出，和过去城投债较多的情况相比，最近两年地方政府直接发债项目确实有明显增长，背后原因有两个。
“一是和宏观经济环境相关，特别去年经济下行压力较大，为稳住经济大盘，国家鼓励基础设施建设和扩大投资，而投资就需要钱，地方债发挥了逆周期的宏观调控作用。”
“二是深层原因，和地方政府长期存在的财政缺口有关系。分税制改革以来，中央和地方政府间财权上移、事权下放，地方财力实际上一直面临不足，和不断增长的建设资金需求形成了矛盾。”
地方债项目倾向选择怎样的律师？
根据财政部规定，只有省、自治区、直辖市一级的政府才有权举债，而地方政府发行债券时，会优先选择本地或本区域内律所。
其次，卢旺盛律师指出，由于发债是有一定门槛且相对“小众”的业务，债券领域的业绩支撑很重要，政府客户倾向于选择那些“积累了相当多案例、熟悉发债流程、解决过足够多问题”的律师。此外，经验丰富的律师往往也能与监管机关保持良好沟通，助力项目顺利审批。
此外，拥有服务政府及国资经验的律师也更受青睐，“这样的律师熟悉国资监管的特殊规则和决策流程，能够对政府融资举债进行必要的风险提示”。
最后，卢旺盛律师坦言，律所的品牌背书也很重要。“政府倾向于选择规模较大的知名律所。近年，特别是新《证券法》实施后，国家对于证券律师的监管越来越严，大所内部通常有一整套风控体系，能够保障项目的申报质量。”
地方债有哪些特别的法律问题及风险？
和其他发债项目类似，地方债发行过程中，律师站在发行人和投资者之间，作为中介机构帮助投资者把关。不过由于地方债的特殊性，律师会特别关注几方面问题：
卢旺盛律师说，首先是发行合规性问题，包括发行主体（发行人是哪一级政府）、募资用途（用于公益性资本支出，不得用于经常性支出）、发行期限（需符合有关规定）等。
其次是对项目真实性及合法性的审查，发债项目需要具备实施条件，尚未取得立项批复和概算批复的项目不具备实施条件，不能发债，已经完工的项目也不能发债。合法性方面，例如对于建设类项目，就需重点核查其是否有建设批准文件等，“需要律师一项项核对文件，并进行实地查看”。
此外，律师还要关注债券未来的偿付能力。“由于地方政府专项债券的发行项目为具有一定收益的公益性项目，是以公益性项目对应的政府性基金或专项收入来还本付息，需要关注项目收益能否覆盖专项债券的本金及利息，，律师也需要对此给投资者一个结论性意见。”
海外举债成为新的选项？
实际上，过去两年中国地方政府通过海外发债，在国际资本市场也实现亮相。2021年以来，已有深圳市、广东省、海南省政府在境外发行了离岸人民币债券。
君合律师事务所的境外债券专家施丽滨律师参与了深圳、广东政府两单离岸债发行项目，她指出，地方政府海外发债的驱动原因主要有两个。“一个是政治意义，直接发债代表了政府的直接信用，相当于中国地方政府走出去，面向整个境外资本市场，会吸引更多的境外投资者，也体现了境外投资者对中国地方政府的认可和对地方经济的看好。”
另外，地方政府也用离岸债的方式“试水”融资新方式。“尤其在这两年各地财政吃紧的情况下，构成了一种值得尝试的新途径。”
不过施律师坦言，由于监管较严格、适格主体较少，地方政府海外直接发债比较少见，更多还是通过城投公司及国企离岸发债募资。2019年前后，由于境外市场融资成本较低，城投离岸债开始快速发展。此外，境外发债监管审批流程相对简化、募资用途较为灵活，且可以面对全球投资者等优点，也吸引不少城投公司尝试发行离岸债券。
施丽滨律师指出，由于离岸债券发行需面对境外监管，法律文件往往涉及不同法域，需要组建境内外律师团队才能提供项目服务。目前，中资所通过构建香港办公室、外资所通过设立内地联营所，都是希望在内部囊括境内外律师，提供一揽子服务。
从风险角度，离岸债项目中各方最关心的当然是法律文件中对于债权违约的规定。此外，离岸市场债券涉及不同发行结构及配套文件，对律师的经验要求比较高。施律师说，“我们看到，常规项目往往有不少律所参与竞争，但复杂交易的竞争程度明显降低，市场上有能力处理的律所并不多。”
2023年地方债市场会如何发展？
伴随疫情政策调整，2023年以“稳增长”为经济命题，卢旺盛律师预计，经济恢复需要资金，各个地方政府也想适度扩大财政支出规模，因此地方政府债总量会有所增长，但节奏会均衡一点。
另外，伴随地方政府偿债压力增大，“地方债务风险管理肯定会进一步加强”，他说。
在城投离岸债方面，施丽滨律师也预期市场体量会继续增长。“目前美国加息已经到了最高点，如果未来成本回落，离岸发债会有更大的吸引力。”
与此同时，伴随发债体量增大，政府监管也会越来越严格，例如今年1月刚刚发布的《企业中长期外债审核登记管理办法》标志着中长期外债管理进入更严格的审核登记制时代、香港监管机构也针对中介机构出台了新的规定等，“各方在合规方面都会格外注意”。
